法治与执政党的政治权威

杨亚佳


法治最基本的要求就是法的至上性，即作为人民意志的宪法和法律具有最高的权威。但是，在发展中国家走向现代化的过程中，一个强有力的政党的政治权威又是必不可少的。江泽民在建党八十周年讲话中指出：“在我们这样一个多民族的发展中大国，把十二亿多人的力量凝聚起来，向着社会主义现代化的目标前进，必须有中国共产党的坚强领导。否则，就会成为一盘散沙，四分五裂，不仅现代化实现不了，而且必然陷入混乱的深渊。这是总结近代以来中国发展的历程得出的结论，也是分析许多国家发展的经验教训得出的结论”。如何通过制度设计或创新使执政党既发挥统揽全局协调各方的政治核心作用，又不至于蜕变为凌驾于宪法和法律之上的特权集团，这是包括执政党在内的各方仁人志士共同探讨，但并未很好解决的问题。本文试图在这方面作一尝试性的探讨，以就教于各方。
一、 中国法治建设的道路需要执政党的政治权威
当代发达国家的法制现代化起步于自由资本主义时期，并伴随着市场经济的发展和市民社会的成熟而逐步地、自然而然地实现的，是一种自下而上的，由社会生活领域推动的运动过程。在这个过程的开始阶段，政府扮演的仅是一种消极的“守夜人”角色。而当代中国的法治变革发生于二十世纪最后二十年，这时的中国社会缺乏商品经济对民主法治意识的启蒙，更面对着政治、经济和法制飞速发展的世界。发达国家的政治影响和经济压力，国内人民要求富裕和民主的渴望，决定了我国的法治建设同时担负着民主化以及发展、稳定等多重任务。其任务的艰巨性和操作上的精巧，客观上需要有一个充分行使公共职能的强大政府来推动法制的转型，需要政府自觉地担负起正确引导法治发展的时代责任。因此，中国被迫同时也是必然地走上了一条自上而下的政府推进型的法治道路。本来，限制政府权力是法治的出发点和基本内涵，但我国的法治建设则要将限制政府权力与维护政府权威统一起来，从而增加了制度设计的难度。但更深层次的问题在于执政党在这种政府推进型法治道路中所扮演的角色。
众所周知，根据马克思列宁主义关于无产阶级政党的理论，党在整个无产阶级专政体系中居于最高的领导地位，它应该而且必须领导国家政权。因此，如果说中国走的是政府推进型的法治道路，那么实际上这个政府就是党抑或说是党领导下的政府。在法治建设中维护政府的权威本质上是维护执政党的政治权威。
政治权威是一种使人们信从的政治力量，它集中体现在个人或某些集团身上。从人类社会发展的角度看，政治权威的出现标志着人类从蒙昧到文明，从自在到自为的发展过程。近代以来，政党取代其他传统政治力量领导政治生活，成为政治文明发展与进步的重要标志之一。据统计，在当今世界二百多个国家和地区中，除二十多个国家和地区是严格的君主制或政教合一体制而无政党外，绝大多数国家都存在着政党，实行政党政治。①对于努力实现法制现代化的发展中国家，特别需要有一个强有力的政党。因为，一个国家实现法治的过程，一般来说是与这个国家整个现代化过程分不开的。现代化过程本身就是利益机制的调整过程，而法制的现代化从理念来说是强调一套民主、公正、自由和法的至上性的观念体系，在制度上则是要建构一套对权力进行限制和约束的制度体系。其与中国传统的观念体系和权力格局的矛盾与冲突，要比经济领域的改革来得更加激烈。而且，随着这一进程的推进，原有的社会政治机制逐步丧失了维护政治稳定的功能，而需要建立一种新的社会政治机制来维护新的政治秩序。强有力的政党与有效的政党制度，无疑是这种新的社会政治机制的核心内容，同时也是维持变革社会中的政治秩序的中坚力量。程燎原、江山二位学者在研究了法治与政治权威的关系后，指出了政治权威在推进法治进程中的作用，即阐述或传输法治理念；制定法律和调适法度；循章守法和监督法律的施行。①看来中国法治建设不能没有执政党的政治权威。而实际上，十一届三中全会以来，中国共产党正是凭借自己的执政地位和政治权威，有力地推动了中国的法治化进程。她领导全国人民在法治理论上进行拨乱反正，确立了“在法律面前人人平等”等现代法治观念；提出了加强民主法制，实现依法治国的法治现代化任务；面对几乎空白的现代法制建设，领导制定了法制现代化纲领和宏大的立法规划，并在短短二十年间，完成了西方国家上百年走过的立法路程，初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系；领导了大规模的普法教育，有规划有组织地传播法律知识，肃清封建法制观念，培育现代法治意识。总之，在当代国内外背景下，没有中国共产党的政治权威和政治领导，希望像西方国家那样通过市民社会的成熟，自下而上地实现现代法治，是一种不切实际的幻想。
二、执政党的政治权威必须建立在合法性的基础之上
我国法治建设的政府主导性，客观上要求维护执政党的政治权威。但是一个执政党能不能彻底完成推进法治，并最终建成“社会主义法治国家”的历史任务，取决于它在多大程度上获得人们的认同，在多大程度上获得真正的尊严和威信，以维持并加强自己“统揽全局，协调各方”的政治权威地位和力量，即解决法治化进程中执政党政治权威的合法性问题。
合法性是政治哲学中的一个重要概念，它不是简单地指合乎法律，而是指公民对政治权威的自愿接受性。合法性是政治统治的基本要素，它是政治权威“合法”行使权力或施行统治的重要前提，也是法治得以维系的重要条件。一些现代西方政治学家认为：：“如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易地和有效地实施，而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。……一般说来，如果合法性下降，即使可以用强制手段来迫使许多人服从，政府的作为也会受到妨碍。如果人们就哪一个政权具有合法性的问题发生争论，其结果常常是导致内战或革命。”②从根本上说，政治权威的合法性提供了政治权力“正当”、“合法”运转所必需的资源和支持。它一方面表明政治权威具有使被治者认为其统治是“正当”“合法”的特性；另一方面表明被治者在没有强制力迫使其服从的情况下对政治权威的自愿服从、支持乃至忠诚。一旦政治权威具有这样的合法性，政治权威所制定、倡导和实施的法律，就能获得被治者的普遍信仰和尊崇。所以，政治权威的合法性不仅使政治统治成为了“正当”、“合法”的统治，而且能使政治统治成为成本较低且相对持久稳定的统治，法治的实现也因此而具备了较好的条件。
政治权威如何获得合法性呢？德国的政治学家马克斯·韦伯提出和论述了政治权威合法统治的三种类型，即传统型、魅力型和法理型。认为不同类型的政治权威获得合法性的途径不同。传统型统治以政治权威自称的、官员和公民相信的历代相传的神圣传统为基础；魅力型统治则以被统治者相信政治权威具有超凡的魅力、品质、才能，从而愿意服从其统治为基础；法理型统治则以政治权威、官员和公民都只对理性的法律负责为基础。③从历史角度看，一个国家的政治权威模式一般要依次经历以上三种类型。近代以来的政治权威合法性，则主要以政治权威出自于民主程序、服从法律和公众对法律的至高无上的普遍信仰为基础。
建国以后到改革开放之前，中国执政党政治权威的合法性建立在中国人理解的传统马克思主义理论和领袖个人的超凡魅力的基础之上。随着文革的结束，中国执政党原有的合法性基础逐渐丧失：十年动乱带来的灾难，驱散了领袖身上的光环，领袖“走下神坛”标志着个人魅力型政治权威时代的结束；改革开放和市场经济的初步尝试，就否定了传统的“阶级斗争”理论，以及“社会主义是有计划的大生产”等对马克思主义的教条主义理解。由此，中国执政党政治权威的合法性基础发生了重大转变：一是选择了亨廷顿所谓的“政绩合法性”①，用邓小平的表述就是“不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条”。②二是通过加强民主法制建设和政治体制改革，建立民主合法性基础。虽然党的领导人认识到政治体制改革与经济体制改革相协调的必然性，但为建立民主合法性为目的几次政治体制改革均因危及稳定的较大风险而停滞。在整个80 年代甚至90年代，执政党致力于经济发展，通过改善人民的生活水平，换取人民对自己的支持。政绩的合法性使其成功地经受住了“八九风波”的严峻考验和国际敌对势力的挑战。
但是，执政党的政绩合法性基础在90年代未又遇到了严峻的挑战。首先，20年的改革，效率是有目共睹的，但公平问题却突显出来，基尼系数从80年代初期的 0.288 扩大到 90 年代中期的 0.388 ，15 年间增加了10个百分点③。弱势群体不满情绪在增加，报复社会的案件和有组织犯罪的逐年增长就是对社会公平状况的一种反映；其次，社会分层复杂化，作为执政党传统的阶级基础的工人和农民阶层无论在政治上还是在经济上，其社会地位在下降。而新的社会阶层由于按照执政党的传统理论，很难进入利益表达的官方渠道。第三，就是以权钱交易为主要特征的政治腐败问题愈演愈烈。严重损害了执政党的形象，人们甚至怀疑执政党治理腐败的决心和能力。上述三种社会现象对执政党政治权威合法性的损害并未因经济的持续增长和人们生活水平的提高而改善。看来政治权威的政绩合法性是有条件的。尤其是当这种“政绩”导致了社会关系的重大变革时，政治权威体制如果不与时俱进地进行改革与调整，这种“政绩”给现有政治权威带来的合法性将走向反面。
为解决新形势下的合法性问题，中国共产党一方面提出了“三个代表”的理论，适时地将执政党政治权威的合法性从单纯的政绩转移到政治、经济和文化的先进上。同时通过对“三个代表”的阐释，扩大了执政党的社会基础，以期使执政党的政治权威获得更广泛的支持。另一方面，将“建设社会主义法治国家”作为政治体制改革的目标，明确依法治国是党在新形势下的执政方式，以期将党的领导同法律权威统一起来，使执政党的政治权威发展为法理性权威，增强执政党政治权威的合法性。从逻辑上讲，三个代表最根本的是代表广大人民群众的利益，在一个追求法治的国家，广大人民的利益是通过宪法和法律来体现的。因此，要实现三个代表的要求，巩固执政党的政治权威，克服政治腐败，增强合法性基础，唯一可行的途径就是尊重宪法和法律，并按照法治原则对执政党的政治权威体制进行设计和创新。
三、执政党政治权威体系的法治建构
可以肯定地说，改革开放20多年来，中国的执政党一直在理论和实践两个方面探索如何改善党的领导，企图建立一种法理型的权威结构。如在党与人大的关系上改变了过去那种以党的名义制定和发布法律文件（取代人大行使立法权）的作法；在党与政府的关系上，改变了过去党委对政府进行对口管理的党政高度一体的模式；在党与司法机关的关系上，取消了党委审批案件的制度。但总的说来，执政党的法理型权威模式的建构尚未取得突破性进展。一个明显的例证就是讲了多年的“党政分开”，“党要管党”并未取得多少预期的效果。因为，党政分开是西方多党制下的政治运行模式，由于不同的政党轮流执政，而不是一个政党永久执政，政党与政府①之间形成了明确的界限，再加之有比较完善的文官制度为基础，所以执政党执政主要表现为执政党领袖组织内阁（政府）并通过内阁来主持政务，贯彻执政党的方针政策。而在我国，由于共产党是唯一执政的党，执政党与政府之间容易建立某些固定联系，从而使执政党和政府的界限越来越模糊，及至出现党政合一的现象。虽然中共十三大开始了党政分开的大胆尝试，但1989年政治风波后，这一尝试基本停止了。在1989年8月28日党中央向党内发布《中共中央关于加强党的建设的通知》中，又部分恢复了党政不分的领导体制。②有学者将目前党政合一现象概括为党的权力的“全面性和总体性”，具体表现为全面掌握政治录用（通过党管干部原则）、利益表达（通过控制舆论工具和对各种代表的遴选）、利益综合（通过“将党的意志上升为国家意志”）和资源配置（主要通过控制政治资源而支配其他资源）的权力。③这种现实表明，在我国的政治格局中，企图通过“党政分开”，然后再建立党政之间良性互动的法治框架的制度设计几近空想。既然党政没有分开，也不可能分开，而法治又是不可避免的，那么法治架构的设计就不能抛开执政党的制度建设而空谈国家权力结构的法治化。当然这是一个十分艰难的课题，笔者在这里也只是提出一些初步的设想。
1． 非政党式竞争选举制。公共权力来源于人民的授予，这条法治社会的公理成了政治权威进行合法统治的根据。当然这是指国家权力，而对于实际掌握公共权力的执政党其权力来源于何处？这个问题对于西方的政党来说是明确的，因为西方近代意义上的政党是在议会民主中发展起来的，议会政治需要通过政党的竞争产生议会、总统或内阁，以帮助政府获得合法地位。在竞选中获胜的政党组织政府，执掌政权并贯彻执政党的政策。因此，西方政党执政的合法性来源于它们对国家现政权的贡献与支持，来源于公民根据宪法所进行的选择。而中国的执政党是在战争中产生的，人民在中国近代各派政治力量的斗争中选择了中国共产党，中国共产党又通过领导人民革命战争的胜利而缔造了国家，建立了政府。因此，这个政府只有体现党的意志才具有合法性，国家政权的合法性来源于政党。至于宪法，只是把这种革命成果“肯定下来”的一种政治记录而已，其必然的逻辑就是成为执政党“办事的参考”。对于执政党的权力，虽然党的章程和领导人的讲话、报告都说是“人民给的”，但“是我们打出来的”的潜意识却无处不在。几十年后的今天，“打出来的”合法性已经失去了往日的说服力。如前所述，执政党也通过提出建设法治国家重设自己执政的合法性基础。而法治国家最起码的标志就是对国家领导人的定期选举，以获得选民“同意的统治”，通过定期选举赋予政治权威以合法的地位和权力，同时通过选举对政治权威予以约束。人民的授权以及对权力的约束正是法治精髓之所在。我国也进行着定期的选举，但迄今为止，选举一直是间接的，既使在县乡两级也只能是直接选举代表。况且，在党政不分的前提下，执政党控制着几乎所有重要领导职务的提名权（有的要与民主党派协商），加之大部分领导人产生于等额选举之中，于是选举流于形式。当人们觉得自己的选举行为不是一种权利，而仅仅是证明什么的工具时，他们对选举的参与热情与对选举结果的认可度必然下降。根据北京大学“人民代表大会与议会研究中心”近两年来在全国近20个点的调查，在各种选举中，选民不经动员主动参加选举的不到被调查者的50％。调查还显示受教育程度高的人如果认为选举的对象是重要、有作用的，选举程序公正民主，会比一般人更积极参与选举；相反，他们会更为消极，甚至抵制选举。④这样的选举会使政府的民意基础下降，同时由于选举程序（包括候选人提名程序）的透明度低，也削弱了执政党的政治权威。笔者认为，为了提高政府的民意基础和执政党政治权威的合法性，必须增强选举的竞争性，既然在一个政党执政的前提下，政府的选举难以形成竞争局面，那么首先就将增强竞争性的重点提前到执政党内的提名程序中，科学设计“非政党式竞争选举”的程序，①同时在政府选举中，不再实行等额选举制度，大大提高差额选举的比例，以增加选民选择的机会。这样经过党内“非政党式竞争选举”的候选人，再一次经过大差额比例的竞争性政府选举，当选者既有执政党的支持，又具备较雄厚的民意基础。执政党的政治权威地位也会由于本党当选者（一般为执政党某一层次的领袖）的民意基础而得到巩固。
2． 执政党官员的任期制。任期制是法治社会对公权力的一种限制，“所谓绝对的权力，不仅是指在空间范围上不受法律限制的权力，也是指在时间长度上不受法律限定的权力。因此，从保障自由、防止专权和厉行法治的目的出发，给那些行使政治权力的政治权威确定一个法定的任期，而且不得终身任职，就成为限制和约束政治权威的一个重要方法”。②在美国大革命时期，政治权威的任期制就为政治家、制宪者所重视，形成了“终身任职不符合人民主权和民主选举的理念与逻辑要求”的共识。美国第三任总统杰斐逊就指出：“理性和经验向我们证明：一个国家元首那样连选连任，就是一个终身官职。当一代或两代证明这是一个终身的官职的时候，每逢继任势必招致阴谋、贿赂、暴力，甚至外国干涉。”③到1951年，美国22条宪法修正案将华盛顿开创的总统连续任职不得超过两届的惯例上升为宪法规范。
从我国宪法的有关规定来看，我国绝大部分国家级领导职务有“不得超过两届”的任职限制（中央军委主席的任职未作规定），而地方领导职务却没有连续任职限制。问题在于党政不能分开，而党又居于领导地位的体制下，撇开党内领导职务的任期而考察国家领导职务的任期是没有意义的。而作为党内根本法的《中国共产党章程》对党内领导职务的连续任职是没有任何限制的，只是邓小平在80年代初对“领导职务的终身制”曾提出过严厉的批评。执政党也为取消“领导职务终身制”制定了相应的内部规范，如司局级60岁退休，省部级65岁退休等。但是取消终身制与设置任期制毕竟是两个问题。前者的重点在于防止领导层的年龄老化；而后者的重点在于对权力的限制，以及公民平等，轮番为政的民主意图。这是人治与法治的两种不同的思路。问题在于在实际操作中，由于党内职务无连续任职限制，国家职务的连续任职限制也只是针对某一特定的职务，那么执政党就可通过掌握的政治录用权在某人的某一职务任职届满时，“安排”到其他国家职务上去。一个人可以在各种国家职务间流转，逃避了宪法和法律的约束，延续了领导职务实际上的终身制，使宪法规定的连续任职限制形同虚设。这样一种实际违反宪法和法治原则的作法，极易形成政党的官僚化和既得利益集团，堵塞广大公民和普通党员进入管理层的道路，削弱执政党的群众基础，减损政治权威的合法性。
既然党政未能分开，又选择了法治道路，党的章程和规定在形式上和实际运作中不得违反宪法，这是“在宪法和法律范围内活动”的基本要求。其可行的办法是按照宪法规定的任期制，设计党内领导职务的任期制，取消党内领导职务实际存在的终身制。推荐到国家机关任职的领导人的任期，按照宪法规定任期届满不得轮换它职。这不仅是党内民主和人民民主的要求，也是防止“每逢继任势必招致阴谋、贿赂、暴力”等政治不稳定因素的治本之策。
3．执政党内的权力约束制度。法治理论对公共权力予以约束的观点来自于以下两种基本共识：一是政府权力的扩张性是民主与法治秩序的最大威胁，如果不对其严加约束，那么，它必将形成专制的力量。二是政府权力与公民权利存在着矛盾的，要保护公民权利就必须对政府行使权力的范围与行使权力的方式进行限制，否则公民的权利必将受到破坏。这里的权力是人民“让渡”的公共权力，同时又是由公务人员行使的管理国家事务和社会事务的权力。在我国党政不分的政治格局中，执政党政治权力具有了公共权力的性质。因此，要实行法治，对公共权力的约束和控制就必然延伸到党内来。对这一问题执政党已经有了较深刻的认识，如江泽民在建党八十周年讲话中指出：“建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制。关键要加强对领导干部的监督，保证他们正确运用手中的权力。”“坚持标本兼治、综合治理的方针，从思想上筑牢拒腐防变的堤防，同时通过体制创新努力铲除腐败现象滋生的土壤和条件，加大从源头上预防和解决腐败问题的力度。” 可见，体制创新成为约束权力的主要方法。笔者认为，在党政不能分开的情况下，约束权力的体制创新也应先从党内的体制做起。
目前执政党内的权力约束制度主要有横向的集体讨论和纪委监督，以及自下而上的批评建议和党内选举。但是这些监督制度都缺乏透明的、可操作性的程序性规定。比如党章第4条规定：党员“对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出。”党员还可以“向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复。”这即是对党员权利的保障，也是对党内决策的监督。但是，关于党员批评、建议、申诉、控告的时间、效力、方式，以及有关组织不予答复的后果及纪律责任，则没有具体规定。缺乏程序支持的规定只具有宣告的意义，不具有实质的和制度层面上的效果。笔者认为，所谓体制创新在党内约束权力方面则必须加强党章、党规、党纪的程序制度建设，使党章所规定的原则和制度成为刚性的、可操作的具体规则。
这里需要讨论的是纪律检查委员会在党内的地位。纪律检查委员会建立20多年来，的确发挥了维护党章党纪，纯洁党的作风和组织的重要作用，是党内权力监督和制约机制的主要力量。但是，制度设计上的缺憾使之不能充分发挥监督和制约功能。首先，制度设计上存在矛盾之处。党章规定，党的纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生，并向同级党的代表大会报告工作，但是却要接受同级党委的领导。据说这样规定是由于党章第十条规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。”这样就有了两个最高领导机关：党的全国代表大会和党的中央委员会。但这样是不符合逻辑的。况且，党章还规定，党的中央委员会由党的全国代表大会产生，前者对后者负责并报告工作。可见，党的全国代表大会才是党的最高领导机关，由它产生的党的中央委员会和纪律检查委员会应该对党的全国代表大会负责、报告工作，并在各自的职权范围内分别行使领导决策、党纪监督的职权。其次，党纪监督体制上存在盲区。根据党章的规定，纪律检查委员会监督、检查党员和党的组织执行党的纪律、履行党员义务的情况。但是，“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准。”（中国共产党章程第44条）也就是说，纪委无权单独对同级党委常委立案调查。由此，纪委对同级党委的监督制约功能大大减弱。更令人不安的逻辑结论是，中央纪律检查委员会由于已无上一级纪律检查委员会，则对中央委员会委员和政治局委员也无立案检查权。对党的中央一级的纪律检查和权力监督就成了空白。这样一种制度设计必须要有两个前提：一是党的最高决策层永远不会滥用权力；二是即使有滥用权力、决策失误的情况，自己也会迅速纠正。但历史和逻辑都告诉我们这是不可能的。明智的制度设计则是：明确党的全国代表大会在党内的最高权威地位，明确纪律检查委员会对同级党的代表大会负责并报告工作的制度，加强纪委对同级党委常委的监督和制约。
4．执政党活动的法制化和政治责任制度。
在我国政治生活中，执政党处于领导地位，但是领导地位并不等于就是绝对权力。因为绝对权力本身就是反法治的。执政党必须在宪法和法律的范围内活动，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”（宪法第5条）执政党服从宪法和法律，是他们政治权威地位被尊重和服从的基本前提。正如罗伯斯庇尔所说：“公职人员所受到的尊重，与其说由于他所掌握的权力，远不如说是由于他自己对于法律的尊重。”①如果政治权威自己背弃法律，他就无法去号召被治者自愿服从法律和他自己。因此，执政党要巩固自己的政治权威地位，必须同时建构使自己服从宪法和法律的体制。笔者认为，这样的体制包括两个大的方面：一是依据宪法、法律规定的权限和程序将执政党的意志上升为国家意志，以体现执政党的领导。二是完善宪法监督制度，以落实执政党的政治责任。
对于第一个方面，必须在宪法和法律中对党的活动方式加以规定。目前各国宪法和法律对政党加以规定的不多。但是，鉴于政党制度在我国政治生活和社会生活中的影响，有必要将政党立法放在重要地位。目前。我国宪法虽然规定了党对国家事务实行领导的基本原则，但是对党的性质、职能和活动方式没有任何规定。至于执政党如何将自己的意志经过法定程序上升为国家意志、党组织如何向人大推荐重要干部、党组织与人大产生分歧时的协调和处理程序、执政党在人大开展活动的范围和方式、各级人大中执政党党员的比例等都无法可依。实践中各级党组织只好各行其是。在这种情况下党必须在宪法和法律范围内活动的原则往往不能落实，一些人甚至利用立法空白大搞政治腐败。②为此，有必要修改宪法和制定政党法，形成执政党在宪法和法律范围内活动的制度体系。
对于第二个方面，要通过完善我国的违宪审查制度来实现。我国目前的违宪审查制是以国家最高权力机关为主体，以地方权力机关为补充的体制。审查范围主要是以一府两院的行为尤其是抽象行为为对象。至于政党的行为并不在审查范围之内。对于实行两党制或多党制的国家，由于存在政党式竞争选举，执政党的决策失误或政治腐败往往成为败选的原因。因此，对执政党行为的违宪审查并不显得那样重要。即使这样，不少实行宪法法院违宪审查制的国家也将政党行为纳入违宪审查范围，以规范政党行为，明确政党的政治责任，体现宪法和法律的至上性。而我国，一方面，由于历史的原因，没有形成政党竞争选举的局面；另一方面，我国的违宪审查制并不审查政党行为。从而使具有“全面性和总体性”权力的执政党实际上处于无监督的政治格局中。这不仅与法治的客观要求相去甚远，而且由于“绝对的权力”造成的腐败，严重地削弱了执政党的政治权威。在目前政党体制下，可行的办法是完善我国违宪审查制，将政党行为纳入到违宪审查范围，使执政党承担与其权力相应的政治责任。这里的问题是人大能不能通过违宪审查监督执政党。从理论上说，这是不成问题的。因为按照我国宪法，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”而执政党违宪必在受追究之列，人大和人大常委会又负有监督宪法实施的法定职责，因此，执政党接受人大监督和违宪审查，并承担违宪责任是符合法理的。执政党对人大工作实施领导，并不排除人大对执政党的监督和违宪审查。一个循法而治，依律而为并具有明确政治责任的执政党才具有充分的合法性，才能有效地巩固自己的政治权威地位。

作者单位：中共河北省委党校政法教研部
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①周淑真著，《政党和政党制度比较研究》，第3页，北京，人民出版社，2001。
① 程燎原、江山著，《法治与政治权威》，第196－212页，北京，清华大学出版社，2001。
② [美]加布里埃·A阿尔蒙德、小G·宾厄姆·鲍威尔，《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，第36－37页，上海，上海译文出版社，1987。
③ [德]马克斯· 韦伯著,约翰内斯·温克尔曼整理，《经济与社会》，上卷，林荣远译，第239页，北京，商务印书馆，1997。


①[美]亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，中译本第58、59页，上海三联书店，1998。
②《邓小平文选》第三卷，第370页，北京，人民出版社，1993。
③世界银行：《共享增长的收入——中国收入分配问题研究》，中译本，中国财政经济出版社， 1998。
① 在本文中指广义的政府。
② 参见：郭定平著，《政党与政府》，第273页，杭州，淅江人民出版社，1998。
③ 沈远新，《政党政治与发展进程中的政治腐败》，《中国研究》，1998年9月号。
④《中国能不能提高选举的民主化程度？》，《南风窗》，2002年3月19日。

中国政府 大不列颠及北爱尔兰联合王国政府


中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明


（签订日期１９８４年１２月１９日 生效日期１９８５年５月２７日）
　　中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府满意地回顾了近年来两国政府和两国人民之间的友好关系，一致认为通过协商妥善地解决历史上遗留下来的香港问题，有助于维持香港的繁荣与稳定，并有助于两国关系在新的基础上进一步巩固和发展，为此，经过两国政府代表团的会谈，同意声明如下：

　一、中华人民共和国政府声明：收回香港地区（包括香港岛、九龙和“新界”，以下称香港）是全中国人民的共同愿望，中华人民共和国政府决定于一九九七年七月一日对香港恢复行使主权。

　二、联合王国政府声明：联合王国政府于一九九七年七月一日将香港交还给中华人民共和国。

　三、中华人民共和国政府声明，中华人民共和国对香港的基本方针政策如下：
　　（一）为了维护国家的统一和领土完整，并考虑到香港的历史和现实情况，中华人民共和国决定在对香港恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区。
　　（二）香港特别行政区直辖于中华人民共和国中央人民政府。除外交和国防事务属中央人民政府管理外，香港特别行政区享有高度的自治权。
　　（三）香港特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。现行的法律基本不变。
　　（四）香港特别行政区政府由当地人组成。行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。主要官员由香港特别行政区行政长官提名，报中央人民政府任命。原在香港各政府部门任职的中外籍公务、警务人员可以留用。香港特别行政区各政府部门可以聘请英籍人士或其他外籍人士担任顾问或某些公职。
　　（五）香港的现行社会、经济制度不变；生活方式不变。香港特别行政区依法保障人身、言论、出版、集会、结社、旅行、迁徙、通信、罢工、选择职业和学术研究以及宗教信仰等各项权利和自由。私人财产、企业所有权、合法继承权以及外来投资均受法律保护。
　　（六）香港特别行政区将保持自由港和独立关税地区的地位。
　　（七）香港特别行政区将保持国际金融中心的地位，继续开放外汇、黄金、证券、期货等市场，资金进出自由。港币继续流通，自由兑换。
　　（八）香港特别行政区将保持财政独立。中央人民政府不向香港特别行政区征税。
　　（九）香港特别行政区可同联合王国和其他国家建立互利的经济关系。联合王国和其他国家在香港的经济利益将得到照顾。
　　（十）香港特别行政区可以“中国香港”的名义单独地同各国、各地区及有关国际组织保持和发展经济、文化关系，并签订有关协定。
　　香港特别行政区政府可自行签发出入香港的旅行证件。
　　（十一）香港特别行政区的社会治安由香港特别行政区政府负责维持。
　　（十二）关于中华人民共和国对香港的上述基本方针政策和本联合声明附件一对上述基本方针政策的具体说明，中华人民共和国全国人民代表大会将以中华人民共和国香港特别行政区基本法规定之，并在五十年内不变。

　四、中华人民共和国政府和联合王国政府声明：自本联合声明生效之日起至一九九七年六月三十日止的过渡时期内，联合王国政府负责香港的行政管理，以维护和保持香港的经济繁荣和社会稳定；对此，中华人民共和国政府将给予合作。

　五、中华人民共和国政府和联合王国政府声明：为求本联合声明得以有效执行，并保证一九九七年政权的顺利交接，在本联合声明生效时成立中英联合联络小组；联合联络小组将根据本联合声明附件二的规定建立和履行职责。

　六、中华人民共和国政府和联合王国政府声明：关于香港土地契约和其他有关事项，将根据本联合声明附件三的规定处理。

　七、中华人民共和国政府和联合王国政府同意，上述各项声明和本联合声明的附件均将付诸实施。

　八、本联合声明须经批准，并自互换批准书之日起生效。批准书应于一九八五年六月三十日前在北京互换。本联合声明及其附件具有同等约束力。
　　一九八四年十二月十九日在北京签订，共两份，每份都用中文和英文写成，两种文本具有同等效力。
　　注：缔约双方已于１９８５年５月２７日互换了批准书。本联合声明于１９８５年５月２７日生效。

　　中华人民共和国政府　　　　　　　大不列颠及北爱尔兰
　　　代　　　　表　　　　　　　　　联合王国政府代表
　　　　　赵紫阳　　　　　　　　　　　玛格丽特·撒切尔
　　　　（签字）　　　　　　　　　　　　（签字）

　附件一：　中华人民共和国政府对香港的基本方针政策的具体说明

　　中华人民共和国政府就中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明第三款所载中华人民共和国对香港的基本方针政策，具体说明如下：

　一、中华人民共和国宪法第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”据此，中华人民共和国将在一九九七年七月一日对香港恢复行使主权时，设立中华人民共和国香港特别行政区。中华人民共和国全国人民代表大会将根据中华人民共和国宪法制定并颁布中华人民共和国香港特别行政区基本法（以下简称《基本法》），规定香港特别行政区成立后不实行社会主义的制度和政策，保持香港原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。
　　香港特别行政区直辖于中华人民共和国中央人民政府，并享有高度的自治权。除外交和国防事务属中央人民政府管理外，香港特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。中央人民政府授权香港特别行政区自行处理本附件第十一节所规定的各项涉外事务。
　　香港特别行政区政府和立法机关由当地人组成。香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。香港特别行政区政府的主要官员（相当于“司”级官员）由香港特别行政区行政长官提名，报请中央人民政府任命。香港特别行政区立法机关由选举产生。行政机关必须遵守法律，对立法机关负责。
　　香港特别行政区的政府机关和法院，除使用中文外，还可使用英文。
　　香港特别行政区除悬挂中华人民共和国国旗和国徽外，还可以使用区旗和区徽。

　二、香港特别行政区成立后，香港原有法律（即普通法及衡平法、条例、附属立法、习惯法）除与《基本法》相抵触或香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。
　　香港特别行政区的立法权属于香港特别行政区立法机关。立法机关可根据《基本法》的规定并依照法定程序制定法律，报中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会备案。立法机关制定的法律凡符合《基本法》和法定程序者，均属有效。
　　在香港特别行政区实行的法律为《基本法》，以及上述香港原有法律和香港特别行政区立法机关制定的法律。

　三、香港特别行政区成立后，除因香港特别行政区法院享有终审权而产生的变化外，原在香港实行的司法体制予以保留。
　　香港特别行政区的审判权属于香港特别行政区法院。法院独立进行审判，不受任何干涉。司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。法院依照香港特别行政区的法律审判案件，其他普通法适用地区的司法判例可作参考。
　　香港特别行政区法院的法官，根据当地法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会的推荐，由行政长官予以任命。法官应根据本人的司法才能选用，并可从其他普通法适用地区聘用。法官只有在无力履行职责或行为不检的情况下，才能由行政长官根据终审法院首席法官任命的不少于三名当地法官组成的审议庭的建议，予以免职。主要法官（即最高一级法官）的任命和免职，还须由行政长官征得香港特别行政区立法机关的同意并报全国人民代表大会常务委员会备案。法官以外的其他司法人员的任免制度继续保持。
　　香港特别行政区的终审权属于香港特别行政区终审法院。终审法院可根据需要邀请其他普通法适用地区的法官参加审判。
　　香港特别行政区的检察机关主管刑事检察工作，不受任何干涉。
　　香港特别行政区政府可参照原在香港实行的办法，作出有关当地和外来的律师在香港特别行政区工作和执业的规定。
　　中央人民政府将协助或授权香港特别行政区政府同外国就司法互助关系作出适当安排。

　四、香港特别行政区成立后，原在香港各政府部门（包括警察部门）任职的公务人员和司法人员均可留用，继续工作；其薪金、津贴、福利待遇和服务条件不低于原来的标准。对退休或约满离职的人员，包括一九九七年七月一日以前退休的人员，不论其所属国籍或居住地点，香港特别行政区政府将按不低于原来的标准向他们或其家属支付应得的退休金、酬金、津贴及福利费。
　　香港特别行政区政府可任用原香港公务人员中的或持有香港特别行政区永久性居民身份证的英籍和其他外籍人士担任政府部门的各级公务人员，各主要政府部门（相当于“司”级部门，包括警察部门）的正职和某些主要政府部门的副职除外。香港特别行政区政府还可聘请英籍和其他外籍人士担任政府部门的顾问；必要时并可从香港特别行政区以外聘请合格人员担任政府部门的专业和技术职务。上述人士只能以个人身份受聘，并和其他公务人员一样对香港特别行政区政府负责。
　　公务人员应根据本人的资格、经验和才能予以任命和提升。香港原有关于公务人员的招聘、雇用、考核、纪律、培训和管理的制度（包括负责公务人员的任用、薪金、服务条件的专门机构），除有关给予外籍人员特权待遇的规定外，予以保留。

　五、香港特别行政区自行管理财政事务，包括支配财政资源，编制财政预算和决算。香港特别行政区的预决算须报中央人民政府备案。
　　中央人民政府不向香港特别行政区征税。香港特别行政区的财政收入全部用于自身需要，不上缴中央人民政府。征税和公共开支经立法机关批准、公共开支向立法机关负责和公共账目的审计等制度，予以保留。

　六、香港特别行政区保持原在香港实行的资本主义经济制度和贸易制度。香港特别行政区政府自行制定经济和贸易政策。财产所有权，包括财产的取得、使用、处置和继承的权利，以及依法征用财产得到补偿（补偿相当于该财产的实际价值、可自由兑换、不无故迟延支付）的权利，继续受法律保护。
　　香港特别行政区将保持自由港地位，并继续实行自由贸易政策，包括货物和资本的自由流动。香港特别行政区可单独同各国、各地区保持和发展经济和贸易关系。
　　香港特别行政区为单独的关税地区。香港特别行政区可参加关税和贸易总协定、关于国际纺织品贸易安排等有关的国际组织和国际贸易协定，包括优惠贸易安排。香港特别行政区取得的出口配额、关税优惠和达成的其他类似安排，全由香港特别行政区享有。香港特别行政区有权根据当时的产地规则，对在当地制造的产品签发产地来源证。
　　香港特别行政区可根据需要在外国设立官方或半官方的经济和贸易机构，并报中央人民政府备案。

　七、香港特别行政区将保持国际金融中心的地位。原在香港实行的货币金融制度，包括对接受存款机构和金融市场的管理和监督制度，予以保留。
　　香港特别行政区政府可自行制定货币金融政策，并保障金融企业的经营自由以及资金在香港特别行政区流动和进出香港特别行政区的自由。香港特别行政区不实行外汇管制政策。外汇、黄金、证券、期货市场继续开放。
　　港元作为当地的法定货币，继续流通，自由兑换。港币发行权属香港特别行政区政府。在确知港币的发行基础是健全的以及有关发行的安排符合保持港币稳定的目的的情况下，香港特别行政区政府可授权指定银行根据法定权限发行或继续发行香港货币。凡所带标志与中华人民共和国香港特别行政区地位不符的香港货币，将逐步更换和退出流通。
　　外汇基金由香港特别行政区政府管理和支配，主要用于调节港元汇价。

　八、香港特别行政区保持原在香港实行的航运经营和管理体制，包括有关海员的管理体制。香港特别行政区政府可自行规定在航运方面的具体职能和责任。香港的私营航运及与航运有关的企业和私营集装箱码头，可继续自由经营。
　　香港特别行政区经中央人民政府授权继续进行船舶登记，并可根据法律以“中国香港”名义颁发有关证件。
　　除外国军用船只进入香港特别行政区须经中央人民政府特别许可外，其他船舶可根据香港特别行政区法律进出其港口。

　九、香港特别行政区将保持香港作为国际和区域航空中心的地位。在香港注册并以香港为主要营业地的航空公司和与民用航空有关的行业可继续经营。香港特别行政区继续沿用原在香港实行的民用航空管理制度，并按中央人民政府关于飞机国籍标志和登记标志的规定，设置自己的飞机登记册。香港特别行政区自行负责民用航空的日常业务和技术管理，包括机场管理，在香港特别行政区飞行情报区内提供空中交通服务，以及履行国际民用航空组织的区域性航行规划程序所规定的其他职责。
　　中央人民政府经同香港特别行政区政府磋商作出安排，为在香港特别行政区注册并以香港特别行政区为主要营业地的航空公司和中华人民共和国的其他航空公司，提供香港特别行政区和中华人民共和国其他地区之间的往返航班。凡涉及中华人民共和国其他地区与其他国家和地区的往返并经停香港特别行政区的航班，和涉及香港特别行政区与其他国家和地区的往返并经停中华人民共和国其他地区航班的民用航空运输协定，由中央人民政府签订。为此，中央人民政府将考虑香港特别行政区的特殊情况和经济利益，并同香港特别行政区政府磋商。中央人民政府在同外国政府商谈有关此类航班的安排时，香港特别行政区政府的代表可作为中华人民共和国政府代表团成员参加。
　　经中央人民政府具体授权，香港特别行政区政府可以：对原有的民用航空运输协定和协议续签或修改，这些协定和协议原则上都可以续签或修改，原协定和协议规定的权利尽可能保留；谈判签订新的民用航空运输协定，为在香港特别行政区注册并以香港特别行政区为主要营业地的航空公司提供航线，以及过境和技术停降权利；在同外国和其它地区没有民用航空运输协定的情况下，谈判签订临时协议。凡不涉及往返、经停中国内地而只往返、经停香港特别行政区的定期航班，均由本段所述的民用航空运输协定或临时协议加以规定。
　　中央人民政府授权香港特别行政区政府：同其他当局商谈并签订有关执行上述民用航空运输协定和临时协议的各项安排；对在香港特别行政区注册并以香港特别行政区为主要营业地的航空公司签发执照；按照上述民用航空运输协定和临时协议指定航空公司；对外国航空公司除往返、经停中国内地的航班以外的其他航班签发许可证。

　十、香港特别行政区保持原在香港实行的教育制度。香港特别行政区政府自行制定有关文化、教育和科学技术方面的政策，包括教育体制及管理、教学语言、经费分配、考试制度、学位制度、承认学历及技术资格等政策。各类院校，包括宗教及社会团体所办院校，均可保留其自主性，并可继续从香港特别行政区以外招聘教职员，选用教材。学生享有选择院校和在香港特别行政区以外求学的自由。

　十一、在外交事务属中央人民政府管理的原则下，香港特别行政区政府的代表，可作为中华人民共和国政府代表团的成员，参加由中央人民政府进行的与香港特别行政区直接有关的外交谈判。香港特别行政区可以“中国香港”的名义，在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，并签订和履行有关协定。对以国家为单位参加的、与香港特别行政区有关的、适当领域的国际组织和国际会议，香港特别行政区政府的代表可作为中华人民共和国政府代表团的成员或以中央人民政府和上述有关国际组织或国际会议允许的身份参加，并以“中国香港”的名义发表意见。对不以国家为单位参加的国际组织和国际会议，香港特别行政区可以“中国香港”的名义参加。
　　中华人民共和国缔结的国际协定，中央人民政府可根据香港特别行政区的情况和需要，在征询香港特别行政区政府的意见后，决定是否适用于香港特别行政区。中华人民共和国尚未参加但已适用于香港的国际协定仍可继续适用。中央人民政府根据需要授权或协助香港特别行政区政府作出适当安排，使其他有关的国际协定适用于香港特别行政区。对中华人民共和国已经参加而香港目前也以某种形式参加的国际组织，中央人民政府将采取必要措施使香港特别行政区以适当形式继续保持在这些组织中的地位。对中华人民共和国尚未参加而香港目前以某种形式参加的国际组织，中央人民政府将根据需要使香港特别行政区以适当形式继续参加这些组织。
　　外国在香港特别行政区设立领事机构或其他官方、半官方机构，须经中央人民政府批准。同中华人民共和国建立正式外交关系的国家在香港设立的领事机构和其他官方机构，可予保留；尚未同中华人民共和国建立正式外交关系国家的领事机构和其他官方机构，可根据情况予以保留或改为半官方机构；尚未为中华人民共和国承认的国家，只能设立民间机构。
　　联合王国可在香港特别行政区设立总领事馆。

　十二、香港特别行政区的社会治安由香港特别行政区政府负责维持。中央人民政府派驻香港特别行政区负责防务的部队不干预香港特别行政区的内部事务，驻军军费由中央人民政府负担。

　十三、香港特别行政区政府依法保障香港特别行政区居民和其他人的权利和自由。香港特别行政区政府保持香港原有法律中所规定的权利和自由，包括人身、言论、出版、集会、结社、组织和参加工会、通信、旅行、迁徙、罢工、游行、选择职业、学术研究和信仰自由、住宅不受侵犯、婚姻自由以及自愿生育的权利。
　　任何人均有权得到秘密法律咨询、向法院提起诉讼、选择律师在法庭上为其代理以及获得司法补救。任何人均有权对行政部门的行为向法院申诉。
　　宗教组织和教徒可同其他地方的宗教组织和教徒保持关系，宗教组织所办学校、医院、福利机构等均可继续存在。香港特别行政区的宗教组织与中华人民共和国其他地区宗教组织的关系应以互不隶属、互不干涉和互相尊重的原则为基础。
　　《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于香港的规定将继续有效。

　十四、在香港特别行政区有居留权并有资格按香港特别行政区的法律获得香港特别行政区政府签发的载明此项权利的永久性居民身份证者为：在香港特别行政区成立以前或以后在当地出生或通常居住连续七年以上的中国公民及其在香港以外所生的中国籍子女；在香港特别行政区成立以前或以后在当地通常居住连续七年以上并以香港为永久居住地的其他人及其在香港特别行政区成立以前或以后在当地出生的未满二十一岁的子女；以及在香港特别行政区成立前只在香港有居留权的其他人。
　　中央人民政府授权香港特别行政区政府依照法律，给持有香港特别行政区永久性居民身份证的中国公民签发中华人民共和国香港特别行政区护照，并给在香港特别行政区的其他的合法居留者签发中华人民共和国香港特别行政区其他旅行证件。上述护照和证件，前往各国和各地区有效，并载明持有人有返回香港特别行政区的权利。
　　香港特别行政区居民出入当地，可使用香港特别行政区政府或中华人民共和国其他主管部门，或其他国家主管部门签发的旅行证件。凡持有香港特别行政区永久性居民身份证者，其旅行证件可载明此项事实，以证明其在香港特别行政区有居留权。
　　对中国其他地区的人进入香港特别行政区将按现在实行的办法管理。
　　对其他国家和地区的人入境、逗留和离境，香港特别行政区政府可实行出入境管制。
　　有效旅行证件持有人，除非受到法律制止，可自由离开香港特别行政区，无需特别批准。
　　中央人民政府将协助或授权香港特别行政区政府同各国或各地区缔结互免签证协定。

　附件二：　　　　　　　关于中英联合联络小组

　一、为促进双方共同目标，并为保证一九九七年政权的顺利交接，中华人民共和国政府和联合王国政府同意，继续以友好的精神进行讨论并促进两国政府在香港问题上已有的合作关系，以求《联合声明》得以有效执行。

　二、为了进行联络、磋商及交换情况的需要，两国政府同意成立联合联络小组。

　三、联合联络小组的职责为：
　　（一）就《联合声明》的实施进行磋商；
　　（二）讨论与一九九七年政权顺利交接有关的事宜；
　　（三）就双方商定的事项交换情况并进行磋商。
　　联合联络小组未能取得一致意见的问题，提交两国政府通过协商解决。

　四、在联合联络小组成立到一九九七年七月一日的前半段时期中审议的事项包括：
　　（一）两国政府为使香港特别行政区作为独立关税地区保持其经济关系，特别是为确保香港特别行政区继续参加关税及贸易总协定、多种纤维协定及其他国际性安排所需采取的行动；
　　（二）两国政府为确保同香港有关的国际权利与义务继续适用所需采取的行动。

　五、两国政府同意，在联合联络小组成立到一九九七年七月一日的后半段时期中，有必要进行更密切的合作，因此届时将加强合作。在此第二阶段时期中审议的事项包括：
　　（一）为一九九七年顺利过渡所要采取的措施；
　　（二）为协助香港特别行政区同各国、各地区及有关国际组织保持和发展经济、文化关系并就此类事项签订协议所需采取的行动。

　六、联合联络小组是联络机构而不是权力机构，不参与香港或香港特别行政区的行政管理，也不对之起监督作用。联合联络小组的成员和工作人员只在联合联络小组职责范围内进行活动。

　七、双方各指派一名大使级的首席代表和另外四名小组成员。每方可派不超过二十名的工作人员。

　八、联合联络小组在《联合声明》生效时成立。联合联络小组自一九八八年七月一日起以香港为主要驻地。联合联络小组将继续工作到二０００年一月一日为止。

　九、联合联络小组在北京、伦敦和香港开会。每年至少在上述三地各开会一次。每次开会地点由双方商定。

　十、联合联络小组成员在上述三地享有相应的外交特权与豁免。除非双方另有协议，联合联络小组讨论情况须加以保密。

　十一、经双方协议，联合联络小组可决定设立专家小组以处理需要专家协助的具体事项。

　十二、联合联络小组成员以外的专家可参加联合联络小组和专家小组的会议。每方按照讨论的问题和选定的地点，决定其参加联合联络小组或专家小组每次会议的人员组成。

　十三、联合联络小组的工作程序由双方按照本附件规定讨论决定。

　附件三：　　　　　　　　　关于土地契约

　　中华人民共和国政府和联合王国政府同意自《联合声明》生效之日起，按下列规定处理关于香港土地契约和其他有关事项：

　一、《联合声明》生效前批出或决定的超越一九九七年六月三十日年期的所有土地契约和与土地契约有关的一切权利，以及该声明生效后根据本附件第二款或第三款批出的超越一九九七年六月三十日年期的所有土地契约和与土地契约有关的一切权利，按照香港特别行政区的法律继续予以承认和保护。

　二、除了短期租约和特殊用途的契约外，已由香港英国政府批出的一九九七年六月三十日以前满期而没有续期权利的土地契约，如承租人愿意，均可续期到不超过二０四七年六月三十日，不补地价。从续期之日起，每年交纳相当于当日该土地应课差饷租值百分之三的租金，此后，随应课差饷租值的改变而调整租金。至于旧批约地段、乡村屋地、丁屋地和类似的农村土地，如该土地在一九八四年六月三十日的承租人，或在该日以后批出的丁屋地的承租人，其父系为一八九八年在香港的原有乡村居民，只要该土地的承租人仍为该人或其合法父系继承人，租金将维持不变。一九九七年六月三十日以后满期而没有续期权利的土地契约，将按照香港特别行政区有关的土地法律及政策处理。

　三、从《联合声明》生效之日起至一九九七年六月三十日止，香港英国政府可以批出租期不超过二０四七年六月三十日的新的土地契约。该项土地的承租人须交纳地价并交纳名义租金至一九九七年六月三十日，该日以后不补地价，但需每年交纳相当于当日该土地应课差饷租值百分之三的租金，此后，随应课差饷租值的改变而调整租金。

　四、从《联合声明》生效之日起至一九九七年六月三十日止，根据本附件第三款所批出的新的土地，每年限于五十公顷，不包括批给香港房屋委员会建造出租的公共房屋所用的土地。

　五、在一九九七年七月一日之前，可继续批准修改香港英国政府所批出的土地契约规定的土地使用条件，补交的地价为原有条件的土地价值和修改条件后的土地价值之间的差额。

　六、从《联合声明》生效之日起至一九九七年六月三十日止，香港英国政府从土地交易所得的地价收入，在扣除开发土地平均成本的款项后，均等平分，分别归香港英国政府和日后的香港特别行政区政府所有。属于香港英国政府所得的全部收入，包括上述扣除的款项，均拨入“基本工程储备基金”，用于香港土地开发和公共工程。属于香港特别行政区政府的地价收入部分，将存入在香港注册的银行，除按照本附件第七款（四）的规定用于香港土地开发和公共工程外，不得动用。

　七、《联合声明》生效之日起，立即在香港成立土地委员会。土地委员会由中华人民共和国政府和联合王国政府指派同等人数的官员组成，辅以必要的工作人员。双方官员向各自的政府负责。土地委员会将于一九九七年六月三十日解散。
　　土地委员会的职权范围为：
　　（一）就本附件的实施进行磋商；
　　（二）监察本附件第四款规定的限额，批给香港房屋委员会建造出租的公共房屋所用的土地数量，以及本附件第六款关于地价收入的分配和使用的执行；
　　（三）根据香港英国政府提出的建议，考虑并决定提高本附件第四款所述的限额数量；
　　（四）审核关于拟动用本附件第六款所述的属于香港特别行政区政府的地价收入部分的建议，并提出意见，供中方决定。
　　土地委员会未能取得一致意见的问题，提交中华人民共和国政府和联合王国政府决定。

　八、有关建立土地委员会的细则，由双方另行商定。

　　　　　　　　　　　　　　　备忘录

　　联系到今天签订的大不列颠及北爱尔兰联合王国政府和中华人民共和国政府关于香港问题的联合声明，联合王国政府声明，在完成对联合王国有关立法的必要修改的情况下，

　一、凡根据联合王国实行的法律，在一九九七年六月三十日由于同香港的关系为英国属土公民者，从一九九七年七月一日起，不再是英国属土公民，但将有资格保留某种适当地位，使其可继续使用联合王国政府签发的护照，而不赋予在联合王国的居留权。取得这种地位的人，必须为持有在一九九七年七月一日以前签发的该种英国护照或包括在该种护照上的人，但在一九九七年一月一日或该日以后、一九九七年七月一日以前出生的有资格的人，可在一九九七年十二月三十一日截止的期间内取得该种护照或包括在该种护照上。

　二、在一九九七年七月一日或该日以后，任何人不得由于同香港的关系而取得英国属土公民的地位。凡在一九九七年七月一日或该日以后出生者，不得取得第一节中所述的适当地位。

　三、在香港特别行政区和其他地方的联合王国的领事官员可为第一节中提及的人所持的护照延长期限和予以更换，亦可给他们在一九九七年七月一日前出生并且原来包括在他们护照上的子女签发护照。

　四、根据第一节和第三节已领取联合王国政府签发的护照的人或包括在该护照上的人，经请求有权在第三国获得英国的领事服务和保护。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九八四年十二月十九日于北京
　　　　　　　　　　　　　　　备忘录

　　中华人民共和国政府收到了大不列颠及北爱尔兰联合王国政府一九八四年十二月十九日的备忘录。
　　根据中华人民共和国国籍法，所有香港中国同胞，不论其是否持有“英国属土公民护照”，都是中国公民。
　　考虑到香港的历史背景和现实情况，中华人民共和国政府主管部门自一九九七年七月一日起，允许原被称为“英国属土公民”的香港中国公民使用由联合王国政府签发的旅行证件去其他国家和地区旅行。
　　上述中国公民在香港特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因其持有上述英国旅行证件而享受英国的领事保护的权利。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九八四年十二月十九日于北京