国家林业局关于全面推进依法治林实施纲要
国家林业局关于全面推进依法治林实施纲要
2004年11月5日
林策发[2004]196号
依法治林是加快林业发展的基本方针之一，是新时期促进林业发展的最新标志和特征，是实施以生态建设为主的林业发展战略的重要保障。为了加速推进新时期林业历史性转变，实现林业持续快速协调健康发展，为林业重点工程建设的顺利实施营造良好的法治环境，必须进一步加强林业法制建设，全面推进依法治林。根据《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》，结合林业实际，制定本实施纲要。
一、全面推进依法治林是新时期林业发展的迫切需要
1、林业法制建设取得了显著成绩。党的十一届三中全会以来，林业法制建设成效显著。初步形成了以森林法为核心，其他法规规章相配套的林业法律体系，林业工作基本做到了有法可依、有章可循；林业行政执法体系和队伍建设初具规模，林业行政执法行为逐渐规范，依法查处了各种破坏森林资源的违法行为；林业行政执法监督机制初步形成，林业行政执法整体水平明显提高；林业普法宣传取得明显成效，社会公众保护森林资源的法制观念不断增强。林业法制建设在林业各项事业发展进程中发挥了积极的促进和保障作用。
2、林业法制建设面临着新的形势和任务。当前，我国林业正处在以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变时期。林业部门的性质由专业经济部门转变为公益事业管理部门，林业部门的职能由专业经济管理转变为公共服务和执法监管，实施以生态建设为主的林业发展战略，必须对林业工作进行全方位的调整，对各方面的关系做出重新界定；在森林问题国际化和生态问题全球化的大趋势下，我国已参与制定并加入了多个国际公约，承担着履约国责任和义务。面对新形势，林业法制建设的现状相对滞后，主要表现在：现行林业法律法规的一些规定，仍带有以木材生产为主的历史烙印，尚未完全转变到以生态建设为主的指导思想上来，束缚了林业改革与发展；林业分类经营思想在法律制度中没有得到充分体现，公益林业和商品林业实行相同的法律制度，该管的没有管住，该放的难以放开；特别在林业产权制度改革、林木采伐限额管理制度改革、野生动植物经营利用、林业资金管理、国有森林资源管理等方面，计划经济体制的痕迹尚存；非公有制林业发展、大树移植和食用野生动物等一些新情况和新问题，在法律规范上还存在盲区和空白点；一些与法律法规配套的规章和制度尚未及时出台；林业执法缺乏有效监督机制，执法体制不顺，有些地方还存在着以罚代刑、忽视办案程序、滥用职权、执法犯法等现象，这些问题亟待加以解决。随着国家法制化进程的加快，全面推进依法治林必须与时俱进。要尽快将《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》确立的政策以立法的方式固定下来；要以科学的发展观建设法治林业，自觉运用法律手段调整各方面的利益关系，依法规范林业行政行为，努力创造一个透明、统一、公正、非歧视的法律环境，已成为实现林业部门职能转变的根本途径和保障林业持续快速协调健康发展的重大战略性任务。
3、必须赋予依法治林以重要地位。全面推进依法治林是实施依法治国基本方略的本质要求。新时期的林业发展，必须以法制建设为保障。实施以生态建设为主的林业发展战略，必须健全林业法制。加快林业发展，必须把依法治林摆到更加突出的位置。
二、全面推进依法治林的指导思想、基本方针和主要目标
4、指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，紧紧围绕以生态建设为主的林业发展战略，深入开展林业法治行动，全面推进依法行政，努力实现立法由注重强化行政权力向注重维护经营者权益拓展、执法由多头分散向综合集中拓展、监督由注重事后追究向注重事前防范拓展、普法由内向型向外向型拓展，把林业的各项工作纳入法制化、制度化、规范化轨道，到2010年，基本建成比较完备的林业法律法规体系、规范的林业行政执法体系、高效的林业行政执法监督体系和健全的林业普法体系，为实现林业持续快速协调健康发展提供强有力的法律保障。
5、基本方针。
——坚持贯彻实施依法治国基本方略，与建设法治政府的要求相适应。
——坚持以人为本，执法为民。
——坚持服务于林业改革、发展和稳定的大局，服务于以生态建设为主的林业发展战略，服务于促进人与自然的和谐发展。
——坚持“严管林、慎用钱、质为先”，整体推进森林资源严格保护、依法监管、积极培育、合理利用。
——坚持林业法制建设和生态道德教育相结合，法治和德治相统一。
6、主要目标。力争到2010年，通过全面推进依法治林，实现以下目标：
——建立和完善适应以生态建设为主林业发展战略、促进和保障林业可持续发展的林业法律制度，形成门类齐全、功能完备、内部统一的中国特色社会主义的林业法律法规体系。
——林业行政管理人员特别是各级领导干部依法治林的观念明显加强，依法行政水平明显提高；基本形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的林业行政管理体制；基本建立起科学化、民主化、规范化的林业行政决策机制和制度；基本实现由注重依靠行政手段管理林业事务向注重运用法律手段管理的转变；林业行政许可等行政管理活动公正诚信、规范有序、高效便民；林业政务信息全面、准确、及时发布。
——林业法律法规规章得到全面准确公正实施，违法行为得到依法惩处，森林资源、野生动植物资源、湿地资源等得到有效保护，公民、法人和其他组织从事林业生产的合法权益得到切实保障。
——林业行政执法监督制度和机制基本完善，内部监督、层级监督和外部监督明显加强，形成及时有效、内外结合的林业执法监督体系，使林业行政权力与责任紧密挂钩、与行政主体利益彻底脱钩，监督效能明显提高，林业行政救济完备有效，林业行政违法行为得到及时纠正。
——全面实施林业综合行政执法，建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的林业综合行政执法体制，林业行政执法队伍建设显著加强，执法程序严格规范，执法保障稳定有力。
——持续稳定、运作有序、全方位多层次的林业普法工作机制基本形成。林业法律得到广泛宣传和普及，林业法律意识和生态道德观念深入人心。
三、推进依法行政，规范林业行政管理行为
7、建立健全林业行政决策机制。按照依法决策、科学决策、民主决策的原则，建立健全公众参与、专家论证和林业行政主管部门决定相结合的林业行政决策机制，完善林业行政决策程序。凡涉及全国或者地区林业发展的重大决策事项以及专业性强的决策事项，林业行政主管部门应当事先组织专家进行必要性和可行性论证；社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，广泛听取各方面的意见和建议。
8、强化林业公共服务职能。科学划分和规范各级林业行政主管部门及其内设机构的职能和权限，进一步转变林业行政管理职能，发挥林业行政主管部门在生态建设中的主导作用，充分运用法律手段管理林业事务。建立健全重大林业生态破坏事故、森林火灾、森林病虫害、外来有害生物、沙尘暴等自然灾害的预警和应急机制、建立和强化森林消防监督管理和执法机制。充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等林业行政管理手段，强化服务职能，为市场主体服务，为各种投资主体参与林业创造良好发展环境。
9、依法规范和实施林业行政许可。严格执行行政许可法，坚持合法与合理、效能与便民、监督与责任原则，完善林业行政许可实施程序，规范林业行政许可受理、审查、听证、决定和对被许可人的监督检查行为，探索相对集中林业行政许可权，实施行政许可的监督制约与责任追究制度，对违法实施行政许可的人员依法追究法律责任。林业行政许可听证、统计和信息公开、受理申诉检举、监督检查等工作，统一由法制工作机构负责。
10、加强林业非行政许可审批监督管理。根据合法、合理、效能、责任和监督原则，推进林业行政审批制度改革。积极探索权责相统一和权益相分离的审批办法，实行林业行政审批会审制度，对非林业行政许可审批事项，参照实施林业行政许可的规定规范管理。所有非林业行政许可审批事项都必须公开，承办单位必须向申请人承诺办理期限，统一设置举报监督电话，自觉接受监督。
11、加快林业电子政务建设和政务信息公开。制定林业系统电子政务建设规划，加强政府网站建设，实现林业系统内部政务信息互通和资源共享。创新林业行政管理方式，扩大网上办公范围，除了依法应当保密的事项外，林业政务信息都应该公开，便于公众方便、及时地查阅，提高办事效率，降低管理成本，维护公众的知情权和监督权。
12、建立健全林业行政决策责任制度。按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全林业行政决策责任制度，实现决策权和决策责任相统一。各级林业行政主管部门应当定期对决策的执行情况进行跟踪和反馈，并适时调整和完善有关决策。
四、加快立法，建立完善林业法律体系
13、进一步健全林业法律体系。林业立法是依法治林的基础。林业立法要紧紧围绕以生态建设为主的林业发展战略，按照突出重点、统筹兼顾的原则，加强对生态建设、生态安全和生态文明的立法，结合林业发展中急需解决的难点问题，把基本的、急需的、条件成熟的作为林业立法的重点，完善林业法律体系。在法律层面上，修改完善森林法、野生动物保护法，起草自然保护区法等法律；在法规层面上，抓紧制定天然林保护管理、湿地保护、野生动植物进出口管理、公益林补偿、森林林木林地使用权流转、非公有制林业发展、森林公园管理、森林资源监督管理、木材检查站管理、木材经营加工监督管理、国家森林资源调查规划设计管理等条例，修改完善森林防火条例、野生植物保护条例、森林病虫害防治条例、植物检疫条例、森林采伐更新管理办法等；在规章层面上，制定和完善造林质量管理、木材运输管理、林业基础数表编制管理、国家森林资源连续清查管理、森林资源档案管理等部门规章；抓紧制定和完善森林资源资产评估、森林火灾损失价值评估等林业行业标准。地方林业行政主管部门也要根据国家林业立法的重点，结合本地林业工作实际，制定和修改地方性林业法规和规章。
14、林业立法应当遵循的原则。林业立法工作必须坚持法制统一，遵守立法法规定的权限和程序；必须坚持从林业实际出发，适应以生态建设为主的林业发展战略需要，增强林业立法的针对性、可操作性；必须坚持以民为本，把保护林业生产经营者的合法权益摆在重要位置，做到行政管理者的权力与责任相统一，行政管理对象的权利与义务相统一；必须坚持把林业改革和发展中行之有效的政策及时上升为法律，保持林业政策的连续性和稳定性，推动林业生产力发展。
15、完善林业立法机制。严格按照立法法和有关规定，进一步完善林业立法的工作程序。根据国家对立法项目的统一要求，理清林业立法思路，制定科学合理的林业立法长远规划和年度计划，并组织实施。加强立法项目的前期研究、论证，强化法制工作机构的内部综合协调和审核职能，加强与其他部门的立法协调。民主立法、科学立法，建立健全林业立法的公众参与机制，通过组织立法听证会、论证会、座谈会的形式广泛听取社会各方面的意见。积极配合立法机关，做好法律法规草案的起草和说明工作。重视林业法律法规的解释，积极配合有关机关做好立法和司法解释工作，及时解答林业执法实践中出现的法律法规适用问题。
16、提高林业立法质量。完善林业法律体系，必须确保立法质量。正确处理速度与质量的关系，坚持速度服从质量。加强对其他相关法律法规的研究，起草林业法律法规草案应当与其他相关法律法规相互衔接，相互协调。正确处理稳定性与变动性、前瞻性与适时性的关系，把修改工作与制定工作放在同等重要的位置，及时提出与林业发展不相适应的法律法规修改草案。充分发挥专家、学者在林业立法过程中的作用，实施专家咨询论证制度，林业法律法规草案必须经过专家论证后，方可提交审查。改进林业立法技术和方法，积极探索林业立法项目的成本效益分析，准确评估立法项目的成本效益和实施后的执法成本、社会成本。根据评估情况及时对规章、规范性文件进行修改，建立林业规章和规范性文件实施情况的定期评估制度。
五、理顺执法体制，规范林业行政执法行为
17、加强林业行政执法队伍建设。全面推进依法治林，必须造就一支权威、高效、规范、廉洁的林业行政执法队伍。牢固树立执法为民观念，弘扬爱岗敬业精神，加强林业行政执法人员的政治思想、职业道德和业务素质教育。对新录用的林业行政执法人员，必须坚持公开、公平、竞争的原则，公开招考，择优录用。建立林业行政执法人员激励机制，实行竞争上岗、绩效考核、定期培训、末位调整制度，实现林业行政执法队伍动态管理。强化对林业行政执法人员的管理和监督，严肃纪律，坚决纠正在执法中以权谋私、贪赃枉法、滥用职权等违法行为，树立林业行政执法队伍的良好形象。
18、严格林业行政执法主体资格管理。依法确定林业行政执法主体资格，并向社会公布，不具备行政执法主体资格的单位和个人不得行使行政执法权。各级林业行政执法机关应当在法定职权范围内执法，不得滥用职权或者超越职权。依法委托行使林业行政处罚权，必须按照规定向上级林业行政主管部门备案。实行林业行政执法人员持证上岗制度，林业行政执法人员必须持全国统一的《林业行政执法证》执法，没有取得《林业行政执法证》的不得从事林业行政执法活动。省级以上林业行政主管部门的法制工作人员应当持《林业行政执法监督证》从事执法监督活动。
19、整体推进林业行政执法工作。林业行政主管部门依法管辖的林业行政案件应当及时查处，不得推诿、扯皮和不作为，实行林业行政执法责任制、评议考核制和错案责任追究制。高度重视公众举报的破坏森林和野生动植物资源案件，对举报线索认真负责调查核实，并向举报人反馈处理结果。严禁以罚代刑，对涉嫌刑事犯罪的应当主动移送司法机关追究刑事责任，严禁以补贴执法经费、发放集体福利等为由乱罚款、乱收费。加强林业行政执法保障机制建设，将执法经费纳入各级政府财政预算和重点工程资金使用范围，确保执法机构有稳定的经费来源，保障执法公正。根据林业重点工程建设布局，确定林业行政执法重点，明确执法职责和任务，把执法责任分解落实到执法人员。重大林业行政案件应当按照规定逐级上报，对大案要案进行重点督查和督办，并向社会公布。
20、规范林业行政案件统计。林业行政执法机构应当按照职能分工对职责范围内的林业行政处罚案件进行统计分析，并按规定将行政处罚案件统计分析数据提交同级林业行政主管部门的法制工作机构统一汇总、统计分析和公布，与林业行政复议和行政诉讼案件统计数据一并逐级上报上级林业行政主管部门的法制工作机构。建立林业行政案件统计信息管理系统，林业行政案件统计分析应当全面反映案件查处的真实情况、违法行为发生趋势和规律。
21、建立林业行政执法案卷评查制度。林业行政处罚、行政许可、行政强制等执法文书、证据材料应当按照规定立卷归档，严格案卷档案管理。制定林业行政执法案卷评查管理办法，明确评查标准和程序。各级林业行政主管部门的法制工作机构负责组织开展林业行政执法案卷评查工作，合理考核评价林业行政执法工作和执法人员业绩，对不合格案卷应当及时纠正，提高办案质量。
22、稳步推进林业综合行政执法。创新林业行政执法机制，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的林业行政执法体制。坚持“两个相对分开”的原则，实现政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开。坚持“权责一致”的原则，调整林业行政执法职能。坚持“精简、统一、效能”的原则，整合林业行政执法机构。明确执法权限，规范执法程序，落实执法责任，健全执法保障。积极做好林业综合行政执法试点，逐步扩大试点范围，稳步推进林业综合行政执法工作。
23、充分发挥森林公安机关的职能作用。森林公安机关是保护森林及野生动植物资源、保护生态安全、维护林区稳定的重要力量。各级林业主管部门要进一步加强和完善对森林公安队伍的管理，大力加强森林公安队伍正规化建设，充分发挥其职能作用，特别是在林业行政执法中的作用。
六、拓宽监督渠道，强化林业行政执法监督
24、加大林业行政执法监督力度。强化林业行政执法内部监督，建立投诉举报、内部通报、警示戒勉等内部监督制度；开展林业行政执法层级监督，建立执法检查、重大案件督查等层级监督制度，积极探索层级监督的新方式，及时纠正和处理各种违法或者不当的林业行政执法行为。
25、对林业规范性文件实行前置性审查。各级林业行政主管部门制定发布的规范性文件必须与林业法律法规规章相一致，切实维护林业法律法规规章的统一性和权威性，避免政出多门。规范性文件草案应当经法制工作机构审查后方可送行政负责人签发，法制工作机构发现规范性文件草案有超越职权、违反程序等与有关法律法规规章规定不一致内容的，应当据实报告行政负责人。
26、加强林业行政复议工作。严格执行行政复议法，林业行政复议工作由法制工作机构负责。制定林业行政复议管理办法，明确法制工作机构与其他业务主管机构在办理行政复议案件中的职责分工，完善林业行政复议程序。对符合法律规定的行政复议申请必须依法受理，并依法做出行政复议决定；对违法或者不当的行政行为，必须予以撤销或者变更。对已经做出的行政复议决定，林业行政主管部门有关的业务主管机构应当自觉履行。审理林业行政复议案件，要重依据、重证据、重程序。完善行政复议责任追究制度，对违法办理林业行政复议案件的行政复议工作人员，应当依法追究其法律责任。
27、切实做好林业信访工作。严格执行信访法规，完善信访制度，及时办理林业信访事项，依法保障信访人、举报人的权利，不得以任何理由或者借口压制、限制人民群众信访和举报，不得打击报复信访和举报人员，不得将信访、举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人。对群众反映的重要情况、冤假错案，要公正处理。对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。
28、自觉接受人大监督和政协的民主监督。各级林业行政主管部门应当自觉接受人大及其常委会的监督，对人大及其常委会组织进行的林业法律执法检查中发现的问题，应当认真整改、及时纠正；自觉接受政协的民主监督，虚心听取并采纳对林业工作的意见和建议。
29、自觉接受人民法院依照行政诉讼法的规定对林业行政机关实施的司法监督。制定林业行政案件应诉管理办法，明确法制工作机构与其他业务主管机构在办理应诉工作中的职责分工，完善林业行政案件应诉程序。对人民法院受理的林业行政案件，林业行政主管部门法制工作机构应当做好协调工作，有关业务主管机构应当积极认真做好应诉、出庭、答辩工作。对人民法院依法做出的生效的行政判决和裁定，林业行政主管部门应当自觉履行。
30、自觉接受社会监督和专门监督。各级林业行政主管部门应当积极创造条件、拓宽渠道，完善公民、法人和其他组织对林业行政行为实施监督的机制。对新闻媒体反映的林业行政执法问题应当认真调查、核实，依法及时处理并反馈情况。自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督检查，积极配合监察、审计机关查处林业行政主管部门及其工作人员的违规违纪行为。
七、加强林业普法和法制研究，夯实依法治林基础
31、深入开展林业普法宣传教育活动。实行普及林业法律知识与加强全民生态道德教育相结合、树立法律意识和树立生态意识相结合，采取各种有效形式，尽快建立起内外结合、上下互动、运作有序的林业普法体系，全方位加强林业法律法规宣传教育活动。制定林业普法规划和年度实施计划，并认真组织实施。实行林业普法工作责任制，保障林业普法工作经费。
32、坚持机关干部学法制度。各级林业行政主管部门的工作人员特别是领导干部，要带头学法、守法、用法，牢固树立法治观念，努力增强法律素质，不断提高依法执政的能力和水平。县级以上林业行政主管部门每年应当定期举办法制讲座，林业行政机关工作人员学法和接受依法行政培训的时间每年不得少于40学时，学习成绩列入年度考核内容。
33、积极开展林业法制理论研究。林业行政主管部门应当组织开展林业立法、执法、执法监督和普法等林业法制理论研究。借鉴国外林业法制理论研究成果，充实完善林业法律制度，指导林业行政执法实践。重视林业法制人才的培养和使用，以人才带动林业法律制度创新、执法机制创新和依法治林工作的理论创新。
八、加强领导，切实推进依法治林工作
34、高度重视依法治林工作。各级林业行政主管部门要充分认识全面推进依法治林的必要性和紧迫性，将依法治林作为林业发展的一项基础性工作，列入各级林业发展的“十一五”规划和中长期规划。切实加强对依法治林工作的组织和领导，明确领导责任，分解工作任务，加强监督检查，结合实际情况，制定落实本纲要的具体意见，确定工作重点，有计划、有步骤地推进依法治林。
35、建立总结表彰和定期报告制度。各级林业行政主管部门应当定期总结依法治林工作，并向上一级林业行政主管部门报告，对在依法治林工作中成绩突出的集体和个人，给予表彰和奖励。
36、充分发挥林业法制工作机构的作用。法制工作机构在依法治林中发挥着参谋、助手和法律顾问的作用。各级林业主管部门应当切实加强法制工作机构建设和队伍建设，落实人员编制，充实和配备工作人员，保障工作经费。省级以上林业行政主管部门已有专门法制机构的要进一步加强工作力量，没有专门法制机构的应当抓紧建立。地（市）、县级林业行政主管部门要根据当地的实际情况明确专门法制工作机构或者确定从事法制工作的专职人员，造就一支政治强、作风正、业务精、素质高的林业法制工作队伍，努力开创依法治林新局面。