吉林省辽源市人民政府办公室


辽源市人民政府办公室关于印发《辽源市人民政府驻外办事机构管理暂行办法》的通知

辽府办发〔2010〕18号


各县、区人民政府，辽源经济开发区管委会，市政府各委、办、局，各直属机构，驻市各中省直单位：

《辽源市人民政府驻外办事机构管理暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。







二0一0年十二月十五日　　　　



辽源市人民政府驻外办事机构管理暂行办法



为加强对市政府各驻外办事机构（含联络处、办事处，以下简称办事处）的管理，使其充分发挥职能作用，更好地为我市经济和社会发展服务，制定本办法。

第一章　工作职能

第一条　办事处是市政府派驻外地的综合办事机构，行使市政府赋予的职权，代表市政府与驻地各级政府及有关部门、有关方面进行相关工作的联系、协调，处理涉及我市的有关事务，为市内各级机关、事业单位、企业及其他经济组织服务，完成市委、市政府交办的各项任务。

第二条　办事处主要工作职责：紧紧围绕辽源经济社会发展大局，以贴近经济工作、争取外部资源、扩大招商引资、强化信息交流、做好接待服务为工作重点，具体负责与所在地机关、企事业单位和各种组织的协调联系，负责所在地对外宣传和招商引资工作，负责信息收集报送，负责接待服务和协助处置信访等工作。

第二章　管理体制

第三条　办事处隶属市政府，为副处级直属事业单位建制。市政府办公室是办事处的主管部门，负责对办事处的管理和指导。主管部门要及时向办事处通报市委、市政府的工作部署及市领导对办事处工作的意见和指示；全面了解和掌握办事处的基本情况，对办事处的工作进行检查、考核，提出意见和建议。市直有关部门要协助办事处主管部门加强对办事处机构、干部人事、财务和国有资产等方面的管理以及经济联络、招商引资、劳务输出等方面的指导，妥善安置轮换人员。

第三章　工作制度

第四条　办事处实行主任负责制。办事处主任负责办事处全面工作，副主任协助主任工作。办事处每半年向市政府递交书面工作报告。工作中的重大问题和重要情况，要及时向主管部门和市政府分管领导请示报告。办事处主任离开驻地3天以上，须提前向主管部门通报，并向市政府分管领导请示报告。

第五条　办事处主管部门负责对办事处工作进行绩效考核。原则上每年进行一次全面考核，视情况需要，可不定期派员对各办事处的工作开展情况进行实地考核。考核由主管部门制定考核细则并组织实施，考核情况向市委、市政府和市委组织部报告。市政府每年召开一次办事处主任会议，总结工作，交流经验，研究问题，部署任务。

第六条　建立办事处招商引资工作奖励制度，按资金到位率一定比例给予办事处奖励，资金由市财政拨付。

第七条　办事处围绕全市中心工作，积极开展对外联络、信息收集、招商引资各项工作，每周定期向市政府报送有价值信息，重大信息随时报送。

第八条　根据工作需要，办事处承担市委、市政府和各县区、各部门在所在地公务活动的接待。原则上市级领导在办事处食宿、交通由办事处负责，接待经费纳入办事处经费核算。各县区、各部门在办事处的食宿、交通费用自理，缴纳费用作为办事处经营收入。接待服务要热情、周到、节俭。

第四章　人事管理

第九条　各办事处为市政府直属事业单位，编制单独核定，由主管部门负责管理。各办事处机关要严格执行机构编制部门核定的领导职数和人员编制。干部的选拔要严格遵照《党政领导干部选拔任用工作条例》及《公务员法》执行。

第十条　办事处主任、副主任实行任期制。一般任期为3年。特殊情况，经主管部门和干部管理部门批准可以适当延长任职时间。

第十一条　办事处主任、副主任的考察和任免，属于市管干部的，按市管干部考察和任免程序办理。不属于市管干部的，由主管部门按规定程序进行考察和任免。

第十二条　各办事处科级和科级以下干部实行轮换制。轮换时间一般为2年。特殊情况，经主管部门批准可适当延长轮换时间。选调轮换制干部，办事处、选调者本人和派员单位须签定《驻外办事处干部轮换工作协议书》，并报市政府办公室和市人社局审核、监督，各方均应认真履行协议。轮换制干部在办事处工作期间，只迁移党、团组织关系和工资关系，其奖金、补贴、福利等由办事处负责。干部轮换期满回原单位工作，由主管部门会同办事处及派出单位对其在办事处工作期间的表现进行全面考核，考核合格的，原工作单位应妥善安置。

第十三条　为降低行政成本，办事处人员不足时可在驻地按有关规定聘请雇员。

第十四条　办事处可作为干部培养锻炼基地，由市委组织部每年有计划地安排干部到办事处挂职锻炼。

第十五条　办事处人员的奖惩，属国家公务员系列的，严格按《公务员法》和《国家公务员奖惩暂行规定》执行，属工勤人员系列（含聘用）的，参照上述规定和条例执行。

第五章　经费管理

第十六条　各办事处为财政全额拨款事业单位，市财政给予工作经费保障。所需经费由主管部门及财政部门按照职责和驻地实际情况核定基本经费（含办公场所的维护、租赁及接待、车辆、人员工资、物业管理等费用），核定费用由市财政报市政府分管领导审核后，由市财政直接拨付办事处。各办事处经费原则上每年核定一次，实行包干。特殊情况所需经费另行解决。

第十七条　办事处的各项收支均应纳入财务管理，按时向主管部门报送财务报表，不得设立小金库。各办事处发生的借款，须经主管部门同意。

第十八条　主管部门要定期组织财政、审计等部门对办事处财务工作进行指导、监督和检查。原则上每年对各办事处进行一次联合检查或审计。办事处主要领导工作变动时，要进行离任审计。办事处应自觉接受监督检查。

第六章　国有资产管理

第十九条　办事处对国有资产的安全、保值增值、使用及经营状况负全部管理责任，必须定期检查固定资产使用和管理情况，保持账实相符。

第二十条　健全和完善国有资产管理制度。办事处的国有资产不得用于为企业贷款抵押和担保，不得进行变卖、转让等处置。如遇特殊情况需要变动和处置国有资产时，办事处须提出书面申请，经主管部门同意，报市政府分管领导批准后实施。办事处购买专控商品，应提出书面申请，报主管部门审核、安排。

第二十一条　办事处不得从事经营性生产、贸易、投资活动,不得以任何形式经商办企业。

第七章　自身建设

第二十二条　各办事处要认真按照政治坚定，求真务实，解放思想，开拓创新，团结协调的要求，加强班子和队伍建设。建立健全廉政建设责任制，自觉遵守廉洁自律方面的有关规定。

本办法由市政府办公室负责解释，自颁布之日起施行。




　　内容摘要：居住权起源于罗马法，当今世界已有多个国家规定了相关的居住权制度。我国立法中虽然没有明确规定居住权制度，但是在审判实务中，却一贯存在着对居住权的应用问题。本文在阐明居住权的主体、客体及内容的基础上简要分析了设置居住权制度的现实意义及其在审判实务中的效用。

　　关键词：居住权 物权 救济性


　　在我国法律虽然没有明确规定居住权，但是在司法实务中，尤其是在离婚纠纷及涉及不动产的各类纠纷中，常常存在涉及居住权问题的争议，并且，在裁判文书、调解书中均常常涉及居住权的认定问题。由于我国目前的立法对居住权的定义、主体、客体、内容并没有进行明确的规定，由此也引发出一系列的问题。例如，居住权的性质、居住权人的权利和义务、居住权的期限、居住权的变更和消灭、居住权的保护、是否可以具有收益性、是否可以抵押等等内容都不明确。设立居住权制度，不仅可以有效地指导审判实务工作，也有利于促进社会保障制度的发展。

　　一、居住权的内涵

　　（一）居住权的含义及性质

　　居住权是非房屋所有权人和非承租人对于他人所有和承租的房屋进行居住的权利。[1]居住权的性质，主要包括两方面，一方面，居住权应是一种物权，主要表现在：（1）居住权具有直接支配力，居住权人可以直接使用房屋；（2）居住权具有排他性，非经居住权人同意，任何人不得对居住权进行干涉，任何人侵害居住权时，居住权人均得对之行使物权请求权，以回复居住权应有的圆满状态，构成侵权的，居住权人有权请求损害赔偿。

　　另一方面，居住权应具有救济性。无论追溯居住权的源流，还是近代各国民法对居住权制度的设定，都可以看出，设定居住权的本意大都是为了保障弱势群体的基本生存权而设定，具有救济性。而在我国，居住权在民事审判中的使用，大都也是为了保障一方当事人基本生存和生活居住需要而设定，因此也秉承了居住权具有救济性质的特征，因此，居住权不得继承、转让。对于是否具有收益性，居住权的转让行为与将居住的房屋出租的行为虽然在法律性质上截然不同，但在经济效果上则基本相似，因此， 德国、瑞士等国家禁止居住权人出租房屋收益。笔者也认为居住权不应具有收益性。若居住权具有收益性，不仅有违立法保障弱势群体居住权益的初衷，也可能损害房屋所有权人的利益，破坏物权的稳定性，引起新型的民事纠纷。

　　（二）居住权的主体

　　居住权的主体仅限自然人，不应包括法人。[2] 因为法人对于房屋的使用是基于经营或其它特定的目的的需要，而不是生存和生活居住的基本需要，更何况当下的租赁制度已经可以满足法人的需要。居住权的主体一般分为两类，一是基于血缘亲属关系产生与房屋所有人有特定身份关系的自然人，如未成年子女对父母的房屋享有居住权、父母对于负有赡养义务的子女的房屋享有居住权、离婚后生活困难无居所的一方对另一方房屋的居住权以及依靠房屋所有人扶养、抚养而又没有住所的家庭成员对于房屋所有人的房屋享有居住权等。另一种是与房屋所有人不具备血缘亲属关系的自然人，如朋友、保姆等。

　　（三）居住权的客体

　　居住权是在他人所有的房屋上设立的物权，是他物权，其客体一般为他人所有的房屋。但从实际生活角度出发，除了居住权人与房屋所有权人之间有特别约定外，应对房屋作扩大意义的解释。房屋的范围应包括住宅及其附属物、住宅配套使用的物。如属于住宅中基本家具、家电、占有的院子、花园。

　　（四）居住权的内容

　　居住权的内容，包括权利和义务两部分居住权人的权利。居住权的权利主要包括：1.占有、使用权。居住权人有权占有、使用他人房屋及其附属物，并可据此排除房屋所有权人及其他任何第三人对其权利行使的干涉。“这是居住权人最重要、最基本的权利。 ”[3]占有房屋是居住权人使用房屋的前提和基础。对于所有权人及任何第三人妨害其占有权利的行为，居住权人有权行使自力救济权和占有保护请求权，排除他人的干涉。居住权人对于房屋的使用，限于满足生活所需，必要时还可以让其家庭成员以及必要的护理人员共同居住。2.必要的改良和修缮权。基于正常使用房屋、满足生活的需要，居住权人可以对房屋进行必要的改良和修缮，如装修房屋、增设辅助设备等，但值得注意的是，与租赁权一样，居住权人不得擅自对房屋进行重大结构改变。3.优先购买权。从居住权的性质、立法目的等法理上及现实生活客观要求来分析，应当由法律赋予居住权人在出卖房屋时享有优先购买权。[4]当房屋所有人出卖房屋时，应当在出卖之前的合理期限内通知居住权人，在同等条件下，居住权人有优先于第三人购买该房屋的权利。此优先购买权可参照有关租赁权之规定，合理期限为提前三个月通知居住权人， 若所有人未在合理期限内通知居住权人而出卖房屋，侵害了居住权人优先购买权的，居住权人的居住权利不受影响，但有权请求出卖人承担赔偿责任。至于承租人的优先购买权与共有人的优先购买权都属于房屋出卖时法律规定的优先购买权，在同等条件下，居住权人的优先购买权效力优于承租人的优先购买权，但次于房屋共有人的优先购买权。

　　居住权人的义务主要包括：1.合理使用义务。 居住权人应当尽善良管理人的注意义务，按照正常的使用方式合理利用房屋及附属设施，除双方约定外，不得擅自改变房屋的用途，可以对房屋进行必要的改良和修缮，如对房屋进行装修、增设辅助设备等，但是不得任意改装和改建房屋、改变房屋的结构.居住权人不得将房屋用于从事生产和经营活动，不得从事任何有害于房屋的行为，这就导致了居住权无收益性的特征，也是为了保护房屋所有权人利益角度考虑的，保证所有权人能够在居住权消灭后圆满的取回原房屋。2.负担必要费用义务。因居住权人实际控领和占有房屋，能够更好的管理和利用房屋，同时享有利益，所以对于房屋的必要费用的负担问题，应当由居住权人负担。必要费用，是指居住权人在使用房屋及其附属无得过程中产生费用，如物业管理费、水电气费，及必要地维修费、修缮费。3.返还房屋义务。当居住权在法定或者约定的情况下消灭后，居住权人应当及时返还房屋及其附属物于房屋所有权人。

　　二、设置居住权制度的作用

　　首先，从当前社会现状来看，设置居住权可以更为有效的保障社会弱势群体的权益。特别是在对老年人、离婚妇女的权益保障方面。传统的家庭养老模式已经不能保障老年人在年老时获得供养，而当前的家事法律中对老年人居住等权益的保障规定过于笼统，远远不能满足社会现实的需求，且从当前司法审判实践中暴露出来的子女与父母之间的赡养纠纷与房屋纠纷等问题来看，老年人的居住权益也亟待法律的明确化与固定化。此外，在离婚过程中处于弱势地位的妇女，也需要使用居住权制度来确保自身的居住权益，从而解决住房困难的问题。

　　其次，设置居住权，可以弥补相关制度的不足。一方面可以弥补租赁权的不足。租赁权是债权，物权与租赁权发生冲突时，根据物权优先债权的一般原理，物权应优先于承租权，且租赁权的设立、期限、取得方式都有限制，若在不动产纠纷中，将居住权按照租赁权对待，将存在极大的不稳定性。另一方面可以弥补社会保障制度的不足。我国已经开始采取多层次的住房社会保障制度，如廉租房、经济适用房、安居工程等。住房社会保障制度的发展，在社会生活中，也引起相关的民事纠纷，例如，在离婚纠纷中对于公租房、廉租房的处理等。设置居住权制度，以法律的形式将居住权的内容、效力、保护方式等详尽地规定下来，有利于处理此类民事纠纷，促进社会保障制度长效发展，以弥补我国当前社会保障体系的不足。

　　三、居住权在审判实务中的应用

　　（一）居住权与租赁权适用之比较

　　在目前的司法实务中，居住权制度大都是比照租赁权制度进行应用的，但是，不管从法理角度或是社会角度，租赁权与居住权都存在本质上的不同。笔者认为，在实务审判中，应当区别居住权与租赁权的不同之处，才有助于指导审判。

　　居住权与租赁权相比较，首先，从性质上讲，居住权是一种物权，租赁权是种债权，因为债权的不稳定性，导致在实际生活中租赁权不能将房屋的使用效果充分发挥，而居住权的物权性质可以弥补租赁权的不足。当居住权与租赁权相冲突时，居住权因物权优先。其次，从取得方式上，租赁权因合同而设定，系有偿取得，而居住权可以依法设立，也可通过合同、遗嘱、遗赠等形式取得，且大多数情况下属于无偿取得，具有扶助性质。再次，从期限上看，租赁权的期限较短，法律规定最长不得超过二十年 ，居住权的则较长，最长可以是居住权人的终生。此外，从立法目的上看，居住权的制度是为了弥补社会保障制度的不足，保护弱势群体而设立，一般不具有收益性，而租赁权的设立，系为了充分发挥房屋的功能，因此具有收益性。

　　（二）在离婚纠纷中的适用

　　在人民法院审理的案件中，离婚、抚养、赡养、租赁等案件中均涉及到当事人的居住权益问题。而在实际生活中，居住权大多是在具有特定亲属身份关系之间的人产生，其中，在因离婚纠纷而产生的居住权问题可占一半以上。

　　在离婚纠纷中，涉及居住权设立的房屋主要有以下三种：一是夫妻双方共有或一方所有的房屋，二是未办理产权证的房屋，三是公租房、廉租房。第一种情况下，夫妻因离婚分割财产，对于房屋，双方依法或协商进行确认所有权归属，可能会出现一方享有房屋所有权，而另一方因丧失或者自始无房屋所有权；第二种情况下，因房屋没有合法的登记，在处理离婚案件中无法处理所有权；第三种情况下，因公租房、廉租房在没有满足法定条件下，只有使用权而没有所有权，因此在离婚中也会涉及居住权设立的问题。

　　无论离婚纠纷中涉及的房屋属于哪种状态，在分割或确认的过程中，导致的结果可能是一方享有所有权或者使用权，而另一方因此居无定所，造成基本生活无保障。设立居住权制度，在处理离婚案件的纠纷中，从房屋所有权的状态上看，一方面可以明确房屋所有权的归属状态，发挥物权稳定性的特征，另一方面，在争议房屋所有权不确定无法处理的情况下，可以充分发挥房屋的使用功能，解决当事人必要地生活需求。从保障当事人权利的角度上看，在离婚纠纷中，部分案件双方当事人均确认因感情破裂愿意离婚，案件的争议焦点在于对于双方对财产分割存在争议，特别是一方在离婚后无房屋居住生活无法保障，确立居住权制度，一方面，保证一方当事人对所有权的享有，也可在不影响居住权的效力的前提下在房屋上设立如抵押等权利；另一方面，保证不享有所有权的一方基本生活需要，双方可约定居住权的客体范围、期限等内容，既可保护离婚中处于弱势群体一方的利益，又可解决纠纷，发挥稳定社会的功能。